2016中国彩票与慈善发展报告 |《慈善蓝皮书（2017）》

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摘  要

彩票公益金取自于彩票发行销售，用之于社会公益，公益属性是其根本属性。2016年中国彩票销售总量达到3946.4亿元，筹集彩票公益金1039亿元。慈善事业是社会公益事业的一部分，同样也从彩票公益金中受益，从中央专项彩票公益金、两部委留成公益金和地方留成公益金中，用于购买社会组织服务、社工服务、志愿者服务和支持慈善事业发展的分配使用现象越来越明显。

关键词

回头看

公益性

 购买社会组织服务

【一】

2016年彩票业发展综述

2016年全国福利彩票销量达到2064.9亿元，当年筹集彩票公益金591亿元。2016年中国体育彩票年度销量达到1881.5亿元，当年筹集彩票公益金448亿元。两者相加，2015年中国彩票销售总量达到3946.4亿元，筹集彩票公益金1039亿元。

彩票公益金被政府纳入非税收入管理，列入一般性预算。从2016年彩票公益金使用情况可以看出，年度中央彩票公益金执行数是528.67亿元，其中中央专项执行数为356.6亿元，用于补充社会保障基金的彩票公益金支出为315.6亿元，中央对地方政府转移支付彩票公益金116.66亿元。

体育彩票公益金由于用于群众体育的资金额度逐年上升，尽管没有明示社会组织使用的资金总量，但是根据体彩公益金使用公告可以发现，其使用主题多为体育类社会组织，因此可以理解为群众体育类的公益金使用社会组织已经具有了广泛的参与性。而福彩公益金相关制度约定的四类方向中，没有特别限定用于老年人、儿童、残障人福利领域的资金比例，但是唯独限定了社会公益类项目的使用总量不得超过10%，这就使得在执行过程中包含慈善领域使用资金在内的社会公益受到了很大局限，社会组织使用量因此受到限制。但是随着政府购买服务的创新发展，福彩公益金的老年人、儿童、残障人福利领域中也出现了大量的政府购买社会组织服务，加上原有的社会公益领域用于社会组织部分，有些省份的购买服务占比已经超过了60%。

根据测算，2015年中央专项彩票公益金中约有17.62%用于资助社会组织执行相关公益项目，健康及教育领域都有大幅度增加，2016年将超过20%，资金额度约为40亿元。两彩管理部门本级彩票公益金用于社会公益部分的金额约为170亿元，加上地方留成彩票公益金和中央转移支付的公益金中用于社会公益部分，2016年同比测算为360亿元用于社会公益。

从彩票销售情况来看，作为娱乐休闲业态的彩票发展势头依旧迅猛，尤其是体育彩票，年度销售增幅超过了13.1%，福利彩票受2015年审计风暴等因素影响略有下滑，但两彩整体增量依然达到7.3%，其中彩票玩法中的快速和手机游戏成为购彩者热衷参与的重要形式，这表明了当互联网技术成为社会基础设施之后，彩票业顺应市场新变化所带来的爆发效应。与彩票销量增幅相关的是彩票公益金的筹集量也大幅增加，以至于关于彩票公益金的支出预算攀升到新高度，以中央专项彩票公益金为例，财政部2017年将预算数调整为2016年的130.8%。其中用于其他社会公益事业的彩票公益金支出预算更是达到80倍之多，达到7978.5%。

1.2016年彩票发展热点

2015年6月25日国家审计署公布的两彩审计结果在社会上产生巨大反响。作为两彩的主管部门国家体育总局和民政局分别开展了彩票资金专项审计整改“回头看”行动。

针对审计情况，共抽查彩票资金658.15亿元，占同期全国彩票资金的18.02％。审计查出虚报套取、挤占挪用、违规采购、违规购建楼堂馆所等违法违规问题金额169.32亿元，占抽查资金总额的25.73％。2016年度，两部门对审计报告中提出的问题进行了整改，大部分挪用资金已经追回或纠正。

体育总局按照“边审计、边整改、边规范、边提高”的工作要求队体育彩票管理的相关工作进行推进。对政府采购履行程序不规范问题、互联网销售等问题进行了清理整顿，对制度建设和监管不足问题进一步加强，而且还对各地体育彩票机构的工作做出规范引导，保证各项决策流程的合法、合规、合程序。

民政部开始建设“阳光福彩”专项行动，行动要求建立社会责任报告制度，制定社会责任绩效考评管理办法；完善信息定期发布机制；完善公益金使用情况公示制度，研究制定公益金公告的制式模板，进一步细化公开内容，明晰公开方式，明确公示时限；完善公益金资助项目设立标识的管理制度。

以审计风暴为节点，中国彩票事业进入一个形象重塑的发展阶段。反思与建设伴随着“回头看”行动和创新发展行动引导彩票事业进入加强制度建设和社会参与监管的新时期。

自2009年平衡财政部、民政部、国家体育总局的《彩票管理条例》以粗放型的内容公布以来，尽管随后出台了《彩票管理条例实施细则》和《彩票公益金管理办法》等，仍然远远落后于彩票事业发展和依法治彩的需求，依法管理彩票的理念未普遍建立，彩票资金使用制度的相关规范还需要进一步完善，资金分配、使用、监管环节的制度也明显滞后。在内部管控上，一些地方的项目单位重项目申报、轻项目执行管理，重资金申请、轻资金使用绩效评估，导致一些公益金资助项目执行不力，资金使用效益不高。在监督管理方面，重分资金分配、轻资金监管的现象比较严重。

因此除了整改之外，制度建设成为2016年两个部门工作中的重点。以民政部为例，陆续出台了《民政部本级彩票公益金使用管理办法》、《民政部彩票公益金本级项目立项和评审办法》、《民政部彩票公益金预算操作规程（试行）》，即将出台《民政部本级彩票公益金项目绩效评价和督查办法》《民政部本级彩票公益金使用管理信息公开办法》等。通过制定这些制度，将形成较为完善的公益金管理制度体系，如立项和评审办法主要解决项目立项和审核这个公益金使用“第一公里”的问题；绩效评价制度主要解决的是“最后一公里”的问题，督查制度主要解决的是“中间一公里”的问题，共同构建“三公里”监管制度体系。再如本级公益金管理办法和预算操作规程主要是全面规范部本级公益金使用的；福利彩票公益金使用管理办法主要是民政部门和财政部门规范地方民政部门公益金使用的，兼顾本级项目资金的，二者相互补充，共同构成了民政部门公益金使用监管制度体系。

财政部也于2016年3月出台了《政府非税收入管理办法》，将彩票公益金纳入政府非税收入并提出了相关监督监管的条款。

2.彩票发行与公益金筹集

2016年全国福利彩票销量达到2064.9亿元，当年筹集彩票公益金591亿元，相比去年增量49.8亿元，同比增幅2.5%。2016年中国体育彩票年度销量达到1881.5亿元，当年筹集彩票公益金448亿元，相比去年增量217.8亿元，同比增幅13.1%。两者相加，2015年中国彩票销售总量达到3946.4亿元，筹集彩票公益金1039亿元，同比增加267.6亿元，增幅7.3%。

 全球彩票销售占GDP的份额，都是在随着人均GDP的增长而增长，已经形成了休闲娱乐市场发展的规律。尽管彩票发行增幅跑赢了2016年的GDP6.7%的增速，但是纵观2010年以来彩票发展的速度，2010年至2015年间，中国彩票市场的增速是同期GDP的2.5倍，因此总体呈现一个增幅放缓的态势。

自彩票诞生至2016年底，中国两种类型彩票累计发行28108亿元，共筹集彩票公益金8102亿元。其中自1987年至2016年，全国福利彩票累计销量达到15782亿元，筹集公益金约4755亿元；自1994年到2016年，全国体育彩票累计发行达到12327亿元，筹集公益金超过3347亿元。

【二】

彩票公益金使用分析

《彩票管理条例》及其实施细则和《财政部关于印发<彩票公益金管理办法>的通知》明确规定了彩票公益金的管理使用原则，即彩票公益金按照政府性基金管理办法纳入预算，属于政府非税收收入，实行收支两条线管理，专项用于社会福利、体育等社会公益事业，不得用于平衡财政一般公共预算。

彩票公益金分配政策则是在中央和地方之间按50:50的比例分配，专项用于社会福利、体育等社会公益事业，专款专用，结余结转下年继续使用。地方留成彩票公益金，由省级财政部门商民政、体育等有关部门研究确定分配原则。中央集中彩票公益金在全国社会保障基金、中央专项彩票公益金、民政部和体育总局之间分别按60%、30%、5%和5%的比例分配。

相关法规约定了信息公开和社会监督的条款，中央和地方各级彩票公益金的管理、使用单位，应当每年向社会公告彩票公益金的使用情况，依法接受财政部门、审计部门和社会公众的监督。

1.中央专项彩票公益金使用

自2007年起，财政部开始公开彩票公益金的具体使用情况。按照政策规定，中央彩票公益金部分，除了分配给社会保障基金部分和民政部、体育总局固定比例部分外，中央彩票公益金专项主要就是用于社会公益，其使用主体包含政府部门、人民团体和基金会等。

由于2016年度中央彩票公益金使用公告尚未公布，因此截取2010年至2015年中央彩票公益金使用情况进行观察，可以看出相关分配使用情况的变化。2015年中央财政当年收缴入库彩票公益金4905546万元，加上2014年度结转收入714478万元，共5620024万元。其中，分配给全国社会保障基金理事会3273383万元；分配给中央专项彩票公益金1903090万元；分配给民政部272730万元；分配给国家体育总局272690万元。

根据财政部公告的2007年至2015年的中央彩票公益金中，中央专项彩票公益金使用情况显示，包含未成年人校外教育事业、教育助学、城乡医疗救助、农村养老服务、精神病人福利机构建设、扶贫事业、文化公益事业、残疾人事业、红十字事业、法律援助、农村贫困母亲两癌救助、婴幼儿营养补助、出生缺陷干预救助、区域福利事业发展等。

其中作为社会组织身份获得中央专项彩票公益金资助的机构有中国教育发展基金会、中国残疾人联合会、中国红十字总会、中国法律援助基金会、中国妇女发展基金会、中国儿童少年基金会、中国出生缺陷干预救助基金会等。

从社会组织执行金额占比来看，2015年资助组织数量和金额总量并没有发生变化，占比减少是由于中央专项公益金增多缘故。而2016年由于财政部中央彩票公益金使用公告尚未发布，其中最大的变化是中国妇女发展基金会农村贫困母亲两癌救助的项目获得的资助额度由1亿元提升到3亿元。2016年用于教育事业的彩票公益金支出预算数为19.70亿元，比2015年执行数7.76亿元增加了11.94亿元，增幅达到153.9%。

2.两部委本级彩票公益金使用

按照分配办法，民政部和国家体育总局两部委为等比例分配，其中分配给民政部的彩票公益金，由民政部按照“扶老、助残、救孤、济困”的宗旨，重点支持社会养老服务体系建设项目，优先支持社会福利设施建设以及残疾人、孤儿、经济困难人群等特殊困难群体受益的项目，适当支持符合规定的其他社会公益项目。实际使用中又分为列入中央本级支出的中央级项目和列入中央对地方转移支付的补助地方项目。使用主要领域为老年人福利、残障人福利、儿童福利和社会公益。

对于部本级项目，民政部坚持项目要有直接受益对象，加强了绩效评价和拨付审核，对于转移地方项目，继续采用因素法分配民政部补助地方彩票公益金，并进一步优化和规范了因素设置，在资金分配使用上突出向贫困地区倾斜。采用调整完善后的因素法分配资金，更加客观公平合理，体现了依靠制度和机制分配使用彩票公益金的精神，减少了人为因素的影响，避免了“跑部钱进”现象。

福利彩票公益金的使用以事业为目标，在公示信息中并未明确列出资金的使用主体，从民政部发布的使用公告中可以分析得出，社会组织实施或者用于购买社会服务的资金隐藏于社会公益部分，2015年还特别列支了5000万元用于社会捐助体系建设和捐赠废旧纺织品综合利用，加上其他明确数据，2015年用于支持社会组织和慈善事业的资金约为6260万元。

2015年度国家体育总局本级体育彩票公益金分配额度为272730万元，占中央集中彩票公益金的4.77%。其中88.73%用于实施群众体育工作，11.27%用于资助竞技体育工作。用于群众体育的资金量占比继续增加，而竞技体育的资金使用量逐步下降。

群众体育项目主要是为贯彻落实国务院《全民健身条例》、《国民经济和社会发展十二五规划》，构建公共体育服务体系，动员社会共同参与全民健身事业。国家体育总局安排使用本级公益金242002.4万元，用于援建全民健身场地设施、捐赠体育健身器材、资助群众体育组织建设和开展全民健身活动，开展全民健身法规、科研与宣传等工作。

在群众体育资金使用中，资助群众体育组织建设和开展全民健身活动中的资金大多委托给体育类社会组织执行。其中2015年约为13306.6万元。

3.地方留成彩票公益金使用

根据《财政部关于调整彩票公益金分配政策的通知》，地方留成的彩票公益金，由省级人民政府财政部门、体育部门研究确定分配原则。其中省、市、县分别以一定比例留成。

2015全年民政系统共支出彩票公益金288.9亿元，比上年增加57.6亿元，增长24.9%，其中用于抚恤6.9亿元，退役安置0.2亿元，社会福利182.1亿元，社会救助30.0亿元，自然灾害救助1.9亿元，其他43.6亿元。

由于福利彩票系统实行分级管理体制，福利彩票发行机构即中国福利彩票发行管理中心由民政部设立，各省（自治区、直辖市）福利彩票销售机构由各地民政部门设立。在省以下，少数省份如天津、福建、重庆、四川、宁夏等实行垂直管理体制，广西实行部分垂直、部分分级的混合管理体制，其他多数省份实行省市分级管理体制。而各省公益金使用管理办法是依据本省发展情况进行分配，多数省份的留成公益金都上缴省财政然后按照分配比例进行分配，部分省份则由民政部门保留部分资金剩余资金上缴省财政，因此使用管理中政府购买社会组织资金的情况还有待于进一步挖掘。根据2016年第四季度各省社会服务数据进行分析，可以看出各地福彩公益金掌握使用情况的差异，从而延伸至地方留成情况差异乃至福彩销售情况等关联因素差异。

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《中国慈善发展报告》（慈善蓝皮书）是社会科学文献出版社的系列蓝皮书之一，也是中国灵山公益慈善促进会的品牌项目之一。

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